農業生產托管是新時代農業經營模式的重大創新

2035年我國基本實現現代化時，農業也要基本實現現代化。未來20年我國農業現代化的重要任務是實現小農戶生產經營現代化，新時代農業經營模式的創新應當直接指向破解小農戶農業現代化困局，推動實現小農戶和現代農業發展有機銜接。實踐證明，加快發展農業生產性服務業，大力推進農業生產托管，是解決這一問題的重要路徑。

黨的十九大報告指出，“鞏固和完善農村基本經營制度……保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，進一步堅實了我國現代農業發展的制度基礎，維護了農民群眾發展現代農業的主體地位?？梢灶A見，在相當長的時期內，以普通農戶為主的家庭經營仍是我國農業的主要和重要經營方式。

我國小農戶的特點是，擁有“長久不變”的土地承包權，但缺乏資本、技術、裝備和管理等現代農業資源要素優勢，缺乏規?；a經營和對接社會化大生產優勢。農業新型經營主體和服務主體的特點是，基本上不擁有或少量擁有土地承包權，但具有資本、技術、裝備、管理等現代農業資源要素優勢，具有規?；a經營和對接社會化大生產優勢。新型農業經營主體和服務主體主要包括合作社、家庭農場、農業龍頭企業、集體經濟組織和農業社會化服務組織。概而言之，農戶有地，卻沒有資本、技術、裝備和管理等現代農業資源要素；而新型農業經營主體和服務主體雖然擁有資本、技術、裝備和管理等現代農業資源要素，但卻沒有地。農業現代化本質上是土地和資本、技術、裝備和管理等現代農業資源要素的結合過程，在我國就表現為小農戶與新型農業經營主體和服務主體的對接、結合和融合過程。

當然，這種分析并不能完全概括我國農業現代化的整個場景，事實上，推進我國農業現代化，除了小農戶與新型農業經營主體和服務主體對接、結合、融合之外，通過政策培育和自身積累壯大，其中部分小農戶本身就可以成長為新型農業經營主體或服務主體，例如家庭農場。但盡管如此，小農戶如何與新型農業經營主體和服務主體對接、結合和融合仍然是中國農業現代化的主旋律。

從促進小農戶與新型農業經營主體和服務主體對接角度看，推進我國農業現代化必須解決以下問題：一是小農戶如何對接社會化大生產，如何對接資本、技術、裝備和管理等現代農業資源要素；二是如何讓小農戶具有實現上述對接的積極性；三是如何讓新型農業經營主體和服務主體具有對接小農戶的積極性。改革開放40多年來，上述問題的時空條件發生了很大的變化，一個最主要的變化就是我國農業正在實現以人力畜力為主時代向以機械化、信息化為主時代的轉變，推動這一進程的主要力量是農業勞動力短缺、老齡化、兼業化和農業勞動力機會成本不斷上升以及農業資本、裝備和技術能力提升，例如有時候農民打一天工比種一畝小麥賺得更多。與此同時，隨著社會發展，農民像過去那樣從事辛苦的人力作業意愿大大減退。由此帶來的結果是，農戶對接新型農業經營主體和服務主體的積極性以及對接方式、對接程度和深度出現了重大變化。所有這些預示著我國農業正在走向一個新的時代。

推進新時代現代農業發展應當順應以人力畜力為主向以機械化、信息化為主轉變的歷史趨勢，順應大部分農民希望退出繁重人力畜力作業方式但不愿意退出家庭經營模式的愿望。在實踐中，適應以上趨勢主要有兩種方式。

一是承包地經營權流轉。將經營權流轉到合作社、家庭農場、集體經濟組織、龍頭企業等新型農業經營主體手中，實現土地與社會化大生產以及資本、技術、裝備、管理等現代農業資源要素的融合。這種模式實際上是小農戶與新型農業經營主體的對接，其好處是，農民可以從農業生產和經營中脫出身來，分享流轉費這一固定收益，不承擔農業經營風險；不足之處是，新型農業經營主體需要向農戶支付流轉費，客觀上增加了發展農業的成本。例如，近年來，相當多的平原地區，一畝地流轉費用達到800~1200元，這些流轉過來的土地如果用來種糧基本上不合算，大體上只能種植蔬菜等高附加值農產品。所以，從全局來看，通過土地流轉破解“誰來種糧、怎樣種糧”難題具有現實困難和局限性。

另一種模式是農業生產托管。農業生產托管是農戶在不流轉土地經營權的情況下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給社會化服務組織完成的一種經營模式。黨的十八大以后，這一模式在各地普遍興起并呈加速發展的態勢，近年來一些有名的農業經營模式，比如山東的“土地托管”、湖北的“代耕代種”、江蘇的“聯耕聯種”，都屬于農業生產托管范疇。在全國，包括單個或多個作業環節托管在內的各種農業生產托管模式相當普遍，據統計，截至2018年底，全國以綜合托管系數計算的托管面積為3.64億畝。農業生產托管實際上是小農戶與農業社會化服務主體的對接。這種模式的好處是，農民依然保持了家庭經營的基礎地位，自負盈虧、自擔風險。社會化服務組織則從托管服務中收取服務費用，不需要支付流轉費。由于避免了較高流轉費所帶來的農業成本增加，因此特別適用于糧食等低附加值大宗農產品生產，能夠較為有效解決“誰來種糧，怎樣種糧”的難題。

從表面上看，農業生產托管只是社會化服務組織服務農業的一種方式，但這種服務方式的蓬勃興起和強勁發展，極大地改變了我國農業生產和經營模式，在這一模式下，農業社會化服務力量成為農業生產的主角和決定性力量，而農戶則繼續保持了家庭經營的基礎地位。這是劃時代的。我們一定要從這個角度看待農業生產托管，而不能僅僅把它看作社會化服務組織眾多服務方式中的一種。

農業生產托管興起有著深刻的經濟社會原因。近些年來，由于農業勞動力短缺、老齡化問題嚴重和勞動力價格上升，農戶以自有勞力畜力和簡易作業機械為主在承包耕地上自主完成農業作業環節的方式，已經不如將主要生產作業環節委托給機械化、科學化和規?；潭雀叩枚嗟纳鐣战M織來完成更為合算、效率更高。以湖南生平現代農業農機專業合作社水稻托管為例，2019年，水稻耕、種（插秧）、收三個主要作業環節費用情況是：農戶自己耕整地一畝折合費用為90元，托管費用為70元；自己插秧一畝折合150元，托管費用為100元；農戶自己收割一畝折合110元，托管費用為每畝80元，綜合費用差達到28.5%。根據我們連續多年在一些平原農區調研的情況，大體上農戶自己耕種與托管給社會化服務組織，各個作業環節費用差雖有不同，但總體費用節約20%～40%，有的甚至更高。費用節省、效益增加的主要原因是生產資料大規模采購導致價格下降、機械費比人工費大幅度降低、作業效率和質量大幅度提高、收獲損失減少等等。同時，農村勞動力老齡化嚴重已成普遍趨勢，成為農業生產托管興起的一個重要社會原因。一些老年勞動者已經沒有能力和意愿干比較重的農活，只能將一些農業生產作業環節托管出去。這是農業生產托管獲得強大市場推動力并展現出廣闊市場前景的根本原因所在。

農業生產托管作為我國小農農業現代化的一條重要路徑，能夠讓我們獲得農業現代化本身所能帶來的一切好處，例如促進農業高質量增長和綠色增長等等，除此而外，還具有以下幾方面但卻不限于以下幾方面的好處：

第一，能夠適應農業勞動力現實狀況和農民靈活就業需求。現在相當一部分農民的狀況是，離開土地但沒有完全離開土地，在農業和非農業中就業狀態都不穩定，非農業形勢好就傾向于外出打工，非農業形勢不好就回家種地。還有一部分農民的狀況是，年紀大、文化程度低，農業技術和裝備跟不上時代的發展，自己能干一些農活，但干不了、干不好太多的農活。這些農戶根據自身兼業和勞動力狀況，可以將全部農活托管給服務組織，也可以將部分農活托管給服務組織，比較靈活。

第二，有利于維護農戶家庭經營的基礎性地位。采取托管方式，即使是全程托管，種什么種多少仍由農戶自己說了算，依然保持了家庭經營。從歷史經驗看，農民離開土地的過程是一個漸進的過程，甚至是一個反復的過程，家庭經營具有包容消化這個過程中發生的成本和風險的體制機制能力，而農業生產托管是實現這一包容能力的重要方式：在托管條件下，農民與土地及農業生產的關系可以很緊密也可以很松散，但不論緊密或松散，都不影響農業現代化的推進。而農民與農業生產的關系緊密與否完全由農民群眾說了算。

第三，有利于發展壯大農村集體經濟。為家庭經營提供社會化服務、開展統一層次的經營一直是農村集體經濟組織的重要功能。近些年來，一些地區村黨支部依托集體經濟組織舉辦合作社，聯系社會化服務組織為農戶提供生產托管服務，既服務了家庭經營，又壯大了集體經濟，是集體經濟的重要增長路徑，是以家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營模式中“統”的層次的進一步發展和壯大。

第四，有利于降低農業規模經營發展的成本和風險。發展規模經營有兩條路徑，一是土地規模經營，主要依靠流轉土地實現；二是服務規模經營，主要依靠大規模提供服務實現，現實中，服務規模經營的主要形式就是農業生產托管。流轉土地需要支付流轉費，這形成了農業發展成本。通過托管發展服務規模經營則不用支付流轉費，當然也會發生一些由于采用托管這一生產組織方式帶來的其他成本費用。

開展農業生產托管的主力軍是農業生產性服務業。農業生產性服務是貫穿農業生產作業鏈條，直接完成或協助完成農業產前、產中、產后各環節作業的社會化服務。換句話說，農業生產性服務是“下地干活”的那部分社會化服務。沒有農業生產性服務業的充分發展，就沒有農業生產托管廣泛開展；同時，沒有農業生產托管這種服務農戶和農業的好形式，農業生產性服務業的發展就缺乏強大的市場推動力。2017年8月，農業部、發改委、財政部三部委聯合下發了《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》，農業部辦公廳下發了《關于大力推進農業生產托管的指導意見》，對發展農業生產性服務業和農業生產托管進行了全面部署。2019年1月，中辦、國辦出臺的《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》再次對發展農業生產性服務業和農業生產托管提出明確要求。

一是高度重視。充分認識發展農業生產性服務業和農業生產托管的重要意義，將其作為帶動小農戶建設現代農業的有效舉措，作為推進農村創業創新的重要領域和壯大農村產業體系的重要路徑，擺在突出工作位置。加強各方面協作，落實各方面責任，形成協同推進農業生產性服務業和農業生產托管發展的有效工作機制?？偨Y宣傳和推廣好經驗好做法，充分發揮典型的引領示范作用。

二是加大政策支持力度。在加快發展農業生產性服務業方面，通過財政扶持、信貸支持、稅費減免等措施，大力支持各類服務組織發展，特別是著力解決農資、農機、農技等社會化服務融資難、融資貴、用地難問題，建立鮮明的政策導向，推動社會化服務幫助農戶“下地干活”。在推進農業生產托管方面，將為小農戶提供托管服務列為支持重點；聚焦解決“誰來種地、怎樣種地”問題比較突出的農業產業，重點支持糧棉油糖等大宗農產品生產托管；堅持因地制宜，按照補齊現代農業建設短板的要求以及農民群眾的歡迎程度，確定各個地區重點支持的托管環節和服務內容，例如統防統治、秸稈還田、地膜回收、集中育秧等；依據農戶的生產需求和服務組織的能力，確定各個地區重點支持的托管模式，如單環節托管、多環節托管、全程托管等等。

三是加強行業管理和引導。推進服務標準建設，鼓勵有關部門、單位和農業生產托管服務組織研究制定符合當地實際的服務標準或服務規范；加強服務價格指導，農業生產托管服務價格由供需雙方按照市場原則協商確定，但應加強對服務價格的指導和監督，保障農戶和服務組織雙方利益。加強社會化服務組織服務質量的動態監測，對服務質量不符合要求、群眾不滿意的服務組織，督促改正；對于服務能力強、服務效果好的組織，給予重點扶持。

（作者系農業農村部政策與改革司一級巡視員）